Przyszłość odpadów opakowaniowych: jak nie skończyć w „Polskim Ładzie”
24 maja 2022 r. ponad 100 uczestników konferencji „Gospodarka odpadami opakowaniowymi w Polsce. Jaki będzie nowy początek?” dyskutowało o tym, jaka przyszłość czeka system gospodarki odpadami opakowaniowymi w kontekście trzech projektów ustaw znajdujących się w procesie legislacyjnym: „SUP-owskiej”, „ROP-owskiej” i „kaucyjnej”. Wydarzenie zorganizowane zostało przez Związek Pracodawców Przemysłu Opakowań i Produktów w Opakowaniach EKO-PAK przy wsparciu partnerów: Rekopolu Organizacji Odzysku Opakowań S.A., Polskiej Federacji Producentów Żywności Związku Pracodawców oraz Związku Pracodawców Przemysłu Piwowarskiego - Browary Polskie.

Istota konferencji dotyczyła szeroko rozumianych zasad rozszerzonej odpowiedzialności producenta, gdzie punktem wyjścia są przepisy pakietu dyrektyw odpadowych Unii Europejskiej, a także sposobów jak najlepszego wdrożenia tych zasad tak, aby system gospodarki odpadami opakowaniowymi w naszym kraju mógł spełnić swe cele środowiskowe.

Konferencja podzielona została na trzy główne części. W pierwszej głos zabrali europejscy eksperci.

Vanya Veras, dyrektor generalna Municipal Waste Europe, organizacji zrzeszającej samorządowe podmioty gospodarujące odpadami, przybliżyła postanowienia dyrektywy ramowej ws. odpadów oraz wynikające z niej obowiązki dla przedsiębiorców. W swoim wystąpieniu podkreśliła, jak ważna jest ścisła współpraca między producentami i reprezentującymi ich organizacjami odzysku a samorządami, ponieważ to te dwie grupy są w rzeczywistości odpowiedzialne za funkcjonowanie systemu gospodarki odpadami komunalnymi i opakowaniowymi. Ci uczestnicy rynku powinni więc być – i są w całej Zachodniej Europie – naturalnymi partnerami w realizacji wspólnych celów. W swoim wystąpieniu V. Veras zwróciła także uwagę, że Komisja Europejska już pracuje nad harmonizacją mechanizmów ROP tak, by jak najskuteczniej realizowały swoje kluczowe zadanie: wspierały transformację gospodarki z linearnej w cyrkularną. Jeszcze w tym roku spodziewany jest projekt nowelizacji obowiązków i celów opakowaniowych dla producentów, którego forma prawna ma zostać zmieniona z dyrektywy na rozporządzenie (obowiązujące wprost w każdym kraju UE, bez koniczności transpozycji). Na rok 2024 natomiast zaplanowana rozstała nowelizacja ramowej dyrektywy ws. odpadów. W najbliższej przyszłości należy spodziewać się więc rozszerzenia katalogu opakowań, co do których ustanowione zostaną obowiązki dotyczące zawartości surowców wtórnych, określenia minimalnych poziomów stosowania opakowań wielokrotnego użytku, a być może nawet harmonizacji selektywnej zbiórki odpadów komunalnych w całej Europie.

 

Kolejnym ekspertem, który zabrał głos był Hans van Bochove, szef Public Policy Center w The Coca-Cola Company i przewodniczący EUROPEN - organizacji zrzeszającej producentów wyrobów w opakowaniach i samych opakowań. Przedstawił on perspektywę producentów podkreślając przy tym, jak istotny i kluczowy dla efektywnego funkcjonowania przedsiębiorstw jest dobrze skonstruowany mechanizm ROP, pozwalający na uzyskanie stabilnego dostępu do surowców wtórnych. Cyrkularność może zostać osiągnięta wyłącznie dzięki dobrej współpracy, a ta ma szansę zaistnieć tylko na bazie przejrzystych, dobrych ram prawnych. Wbrew niektórym opiniom, mechanizm ROP nie jest bowiem narzędziem czysto finansowym, a producenci nie są „bankomatem” z nieograniczonym zasobem gotówki wypłacanej „na żądanie”. Nie ulega jednak wątpliwości, że to na producentach spoczywa obowiązek pokrywania faktycznych kosztów zbiórki i przygotowania do recyklingu odpadów opakowaniowych, a także zawracania surowców do nowych opakowań. Te zależności rodzi ważny wniosek: producentom zależy na efektywności kosztowej przy zachowaniu najwyższej jakości, bo bez tego nie będą w stanie zrealizować swoich obowiązków i konkurować na europejskim rynku.

 

To, w jaki sposób funkcjonują efektywne systemy ROP w Europie przybliżył Kyriakos Parpounas reprezentujący EXPRA - organizację zrzeszającą organizacje odzysku opakowań w Europie i Izraelu. Omówione zostały przykłady dobrze funkcjonujących mechanizmów w Czechach i Belgii, czyli w krajach w których selektywna zbiórka odpadów opakowaniowych jest prowadzonych fizycznie przez gminy.

 

W Czechach system zagospodarowania odpadów opakowaniowych oparty jest na bliskiej współpracy organizacji odzysku z samorządami, przy czym za jakościową i finansową stronę selektywnej zbiorki opakowań odpowiedzialna jest właśnie organizacja odzysku (EKO-KOM, utworzona przez producentów i działająca w formule non-for-profit). Recykling wszystkich odpadów opakowaniowych u naszych południowych sąsiadów już w 2018 r. wyniósł 71%. Sukces czeskiego systemu wynika z wielu czynników, spośród których jednym z najważniejszych jest stabilność prawa i przejrzystość systemu z bardzo klarownie określonymi rolami i obowiązkami jego uczestników. Czeski system oparty jest o partnerstwie pomiędzy organizacją odzysku a gminami, gdzie co prawda gminy prowadzą selektywną zbiórkę w całości finansowaną przez organizację, ale to organizacja sprawuje nadzór nad jakością tej zbiórki wykorzystując system zachęt finansowych ponad niezbędne do pokrycia koszty.

Kolejnym omawianym systemem był system belgijski, w którym organizacja Fost Plus (podobnie jak w Czechach, powołana przez producentów i działająca w formule non-for-profit,) jest ustawowo zobowiązana zawrzeć umowy z samorządami w celu pokrywania kosztów, ale jest także odpowiedzialna za skierowanie odpadów opakowaniowych do recyklingu poprzez zawarcie umów z odpowiednimi recyklerami. Fost Plus pokrywa jednak koszt proporcjonalny do zawartości odbieranego worka:  np. w strumieniu selektywnej zbiórki  papieru odpady opakowaniowe stanowią 30% i na takim poziomie gmina otrzymuje dofinansowanie. A 70% kosztów pokrywana jest przez samorząd (czyli mieszkańców), ponieważ dotyczy odpadu nieopakowaniowego.

 

Kyriakos Parpounas zwrócił jednak uwagę, że jeśli w jakimś kraju działa więcej niż jednak organizacja odzysku, to konieczna jest koordynacja ich działań i mechanizm gromadzenia oraz wymiany danych. Pokazane to zostało na przykładzie Niemiec, w których w 2014 roku handel i wprowadzający powołali Centralną Agencję zarządzającą całym systemem gospodarki odpadami opakowaniowymi w kraju. Wprowadzający mają obowiązek dokonania rejestracji w bazie danych Agencji, a także raportowania o masie i strukturze wprowadzanych opakowań oraz wybranej organizacji odzysku, z którą zawarli umowę na realizację obowiązków.

 

Druga część konferencji poświęcona była omówieniu istoty przedłożonych przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska projektów ustaw, które mają zdeterminować na lata gospodarkę odpadów opakowaniowych w Polsce.

 

Jako pierwszy głos zabrał Krzysztof Baczyński, prezes Zarządu EKO-PAK, przypominając  uczestnikom główne mechanizmy zapisane w projektach „SUP-owskim”, „ROP-owskim” i „kaucyjnym”. Dwa pierwsze projekty mechanizm rozszerzonej odpowiedzialności producenta opiera o pobór daniny publicznej od wprowadzających i przekazywanej „kaskadowo” na mniej lub bardziej ogólnie określone działania. W obu przypadkach, środkami pobranymi od przedsiębiorców zarządzać miałby Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej; z projektów nie wynika jednak wg jakich kryteriów pieniądze byłyby przekazywane końcowym adresatom. Co jednak kluczowe, w przypadku projektu „SUP-owskiego”, parapodatkiem za zanieczyszczenie terenów publicznych obciążane miałyby być całość wprowadzenia na rynek danego produktu (np. opakowania z tworzyw na napoje), niezależnie czy zostałyby one zebrane selektywnie i w jakim procencie.

 

Mechanizm fiskalno-redystrybucyjny to także podstawa projektu „ROP-owskiego”. Tu również parapodatek, nakładany na wszystkie opakowania konsumenckie wprowadzane na rynek, ma trafić do NFOŚiGW, który te środki (80%) przekazywać będzie do samorządów. I to one mają być nadal odpowiedzialne za gospodarkę odpadami opakowaniowymi, ale już za osiągnięte przez gminy wyniki odpowiedzialność mają ponosić producenci. W przypadku niewystarczającej gminnej zbiórki i recyklingu, producenci mieliby płacić karną opłatę produktową pół na pół z organizacjami odpowiedzialności producentów. Ministerstwo przewiduje także bardzo silną rolę Instytutu Ochrony Środowiska, który nie jest podmiotem administracji publicznej, a jednostką badawczą. IOŚ-PiB, wyposażony w szereg kompetencji od proponowania stawek parapodatku aż do akceptacji sprawozdań, uzyska w rzeczywistości decydującą rolę w całym systemie, mogąc nim sterować „zza urzędniczego biurka”. Głównym zaś błędem w filozofii projektu jest to, że wszystkie środki ściągnięte od producentów za wprowadzanie opakowań przeznaczonych dla konsumentów mają posłużyć wyłącznie rozliczeniu w opłatach wnoszonych przez mieszkańców gmin za odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych. Nie zwiększy się przez to i nie poprawi ani selektywna zbiórka, ani sortowanie, a już zwłaszcza recykling.

 

Projekt „kaucyjny” też jest daleki od doskonałości. Wielu operatorów (podmiotów reprezentujących), dowolność ustalania wysokości kaucji, brak obowiązku dla jednostek handlowych do zawierania umowy z każdym operatorem czy zwolnienie z uczestniczenia w systemie dla sklepów o powierzchni poniżej 100 m2 może wywołać chaos, dezorientację konsumentów i w konsekwencji ich zniechęcenie do całej idei. Co gorsze, tak zaprojektowany system poważy wszystkie cele środowiskowe producentów, pozbawiając ich choćby dostępu do surowców wtórnych  pochodzących ze zbieranych w systemie odpadów opakowaniowych.

 

Analizę powyższych projektów kontynuowała mecenas Katarzyna Barańska, partner w Kancelarii Prawnej OsborneClarke. Zapoznała ona uczestników z wynikami przeprowadzonej analizy prawnej projektu „SUP-owskiego” i „ROP-owskiego” pod kątem ich zgodności zarówno z przepisami dyrektyw UE, jak i polskiej Konstytucji. Analiza ta potwierdziła smutny obraz rzeczywistości: rażącą niezgodność z kluczowymi postanowieniami ramowej dyrektywy ws. odpadów (nakładanie obciążeń na inne odpady niż pochodzące z wprowadzanych na rynek produktów, brak jasnego podziału ról i obowiązków, zachowania efektywności kosztowej, mechanizmu kosztu netto czy ustalania kosztów pomiędzy zainteresowanymi stronami), oraz dyrektywy SUP (np. ustalania kosztów pomiędzy zainteresowanymi stronami). Zaproponowane projekty godzą też w polską Konstytucję (nakładanie danin publicznych de facto w formie rozporządzenia), a dodatkowo powodują są niejasne i niechlujne legislacyjne oraz wewnętrznie sprzeczne, co podważa zaufanie do państwa prawa, jakim jest Rzeczypospolita Polska.

 

W trzeciej części konferencji zaproszeni prelegenci prezentowali rozwiązania, jak powinien wyglądać nowy system, jakie role spełniać i jak go skonstruować, żeby nie narażał Polaków na frustrację i niepotrzebne koszty.

 

Magdalena Dziczek, dyrektor biura zarządu i członek zarządu Związku Pracodawców EKO-PAK przedstawiła model ROP wypracowany wspólnie przez organizacje zrzeszające producentów prowadzających opakowania na rynek. Postulują oni system, w którym organizacje odpowiedzialności producentów współpracowałyby bezpośrednio z samorządami finansując realizowane przez te samorządy działania związane z selektywną zbiórką i sortowaniem odpadów opakowaniowych znajdujących się w strumieniu komunalnych odpadów frakcyjnych. Byłyby też odpowiedzialne za przekazanie tych odpadów opakowaniowych do recyklingu, podobnie jak jest to realizowane w Belgii. Jeśli jednak dany samorząd chciałby scedować prowadzenie selektywnej zbiórki frakcji materiałowych (pojemników zielonego, żółtego i niebieskiego) na organizację, to ta mogłaby się zająć całą operacyjną stroną systemu zbiórki i sortowania odpadów frakcyjnych i zagospodarowania znajdujących się w nich odpadów opakowaniowych. Propozycja ta opiera się na doskonale działających od lat systemach w całej Europie, w tym u naszych unijnych sąsiadów; została ona jednak dostosowana do polskich realiów tak, aby jak najlepiej uwzględnić krajową specyfikę w gospodarce odpadami.

 

Jakub Tyczkowski, prezes zarządu Rekopol - największej i pierwszej założonej w Polsce organizacji odzysku - przedstawił rolę, jaką organizacje odpowiedzialności producentów powinny pełnić w przyszłym systemie, by podnosić jego efektywność operacyjną i jakościową. Muszą być one przede wszystkim odpowiedzialne za pełną realizację obowiązków producentów, a tam gdzie to potrzebne, także za zabezpieczenie procesu recyklingu. Powinny tworzyć struktury organizacyjne pozwalające na realizację zobowiązań, pokrywać koszty systemu, a także tworzyć odpowiednią politykę finansową, pozwalającą na posiadanie rezerw i zabezpieczenie rynku przed znaczącym wahaniem cen surowców wtórnych. Bardzo ważnymi zadaniami organizacji muszą też być edukacja mieszkańców w obszarze prawidłowej selektywnej zbiórki oraz tego, czemu w ogóle ma ona służyć, ale też samych producentów w zakresie ekoprojektowania opakowań.

 

Nie wystarczy jednak zebrać odpady, by mówić o ich recyklingu. Bardzo ważnym elementem systemu są sortownie odpadów opakowaniowych, które rozdzielają je na odpowiednie grupy i rodzaje materiałowe, doczyszczają i umożliwiają przekazanie do recyklingu. Piotr Szewczyk, przewodniczący Rady RIPOK oraz dyrektor ZUOK „Orli Staw” – jednej z najnowocześniejszych w Polsce instalacji komunalnych - przedstawił możliwości technologiczne w kontekście rozdzielania odpadów na różne frakcje. Zwrócił uwagę na zanieczyszczenia, które często dyskwalifikują odpad pod względem jego przydatności do recyklingu. Podkreślił także jak istotne jest projektowanie opakowań z myślą o ich późniejszym przetworzeniu umożliwiającym odzyskanie surowców wtórnych. Podobnie jak inni eksperci, P. Szewczyk postrzega brak stabilności prawa jako poważny czynnik hamujący rozwój rynku, dostrzegł także potrzebę budowania bliższych relacji w łańcuchu wartości. Zauważył też rzecz oczywistą, ale pominiętą zupełnie w ministerialnym projekcie „ROP-owskim”: bez systemowego, finansowego wsparcia od producentów sortowanie odpadów będzie rozwijało się zbyt wolno, a to sortowanie jest kluczowym ogniwem umożliwiające proces recyklingu w Polsce.

 

O jakości odpadów w kontekście ich późniejszego przetwarzania mówił także Maciej Powroźnik, rzecznik Polskiego Związku Przetwórców Tworzyw Sztucznych – organizacji zrzeszającej recyklerów plastiku. Dzisiejszy rynek gromadzi zaledwie 30% odpadów z tworzyw sztucznych w celu ich dalszego przetworzenia – jest to wartość niewystarczająca i daleko niesatysfakcjonująca. Za dużo odpadów jest także spalanych i składowanych, co musi się pilnie zmienić by mówić o cyrkularnej gospodarce. Powodem takiego stanu rzeczy jest m.in. niewłaściwe podejście do odpadów i traktowanie ich jako „ciężaru”, a nie przydatnego gospodarczo towaru. To bardzo istotne aby zmienić podejście i traktować rynek gospodarki odpadami opakowaniowymi jako łańcuch wartości, w którym właściwe pozyskanie surowca w ramach realizacji systemu selektywnej zbiórki jest elementem gwarantującym jakość procesu. Nie wolno także zapominać o dobrym projektowaniu opakowań, by jak największa ich część z łatwością poddawała się recyklingowi.

 

O tym, jak ochronić konsumenta przed nadmiernymi kosztami związanymi z wprowadzeniem mechanizmu ROP mówił Jakub Bińkowski, członek zarządu i dyrektor departamentu prawa i legislacji w Związku Przedsiębiorców i Pracodawców - ogólnokrajowej reprezentatywnej organizacji pracodawców. Wskazał, że to na konsumencie spoczywa rzeczywisty ciężar finansowania systemu więc to konsument musi być jego rzeczywistym beneficjentem. W oczywistym interesie konsumenta system musi być efektywny kosztowo i skuteczny środowiskowo, zabezpieczając w ten sposób jego realne potrzeby.  J. Bińkowski w oparciu o model spopularyzowany przez Miltona Friedmana przeanalizował, jaki model finansowania systemu jest najkorzystniejszy dla konsumenta. Wykazał, że ministerialny mechanizm ROP oznacza najmniej korzystne rozwiązanie, w którym „cudze pieniądze wydawane są na cudze potrzeby”, co - jak udowodnił słynny noblista - prowadzi do skrajnego braku efektywności. Konsument dokonując wyborów powinien mieć świadomość i pewność, że jego pieniądze wykorzystywane są na jego potrzeby. Tego jednak projekt „ROP-owski” nie gwarantuje.

 

Część czwarta konferencji poświęcona została systemowi kaucyjnemu.

 

Jako pierwszy wystąpił Andrzej Gantner, wiceprezes i dyrektor generalny Polskiej Federacji Producentów Żywności – wiodącej w kraju organizacji branżowej skupiającej wytwórców środków spożywczych. Zaprezentował on założenia systemu kaucyjnego na opakowania jednorazowe, gwarantującego efektywność środowiskową i ekonomiczną. System kaucyjny powinien być przyjazny dla konsumenta, jednolity, powszechny i tworzony przez producentów. Kaucja nie może być zaś różna dla każdego operatora, bo wówczas będzie elementem konkurencji cenowej, a nie czynnikiem zachęcającym do zwrotu opakowania. Przedstawił też postulat, aby poza butelką PET także puszka metalowa znalazła się w systemie. Operator musi także mieć prawo własności zbieranych odpadów, a dzięki temu możliwość zagwarantowania producentom dostępu do surowców wtórnych, które ci będą zawracać do nowych opakowań. Mając na uwadze fakt, że zbierane w ramach systemu kaucyjnego opakowania przynależą do grupy odpadów komunalnych, operator powinien sprawozdawać gminom wyniki dotyczące masy odpadów zebranych i poddanych recyklingowi, by ta mogła uwzględnić dane przy sprawozdawaniu osiągniętych przez siebie poziomów recyklingu.

 

Z kolei Bartłomiej Morzycki, dyrektor generalny Związku Pracodawców Przemysłu Piwowarskiego „Browary Polskie” – organizacji reprezentującej ok. 80% polskiego rynki piwnego - zaprezentował mechanizm działającego skutecznie od wielu lat systemu kaucyjnego na butelkę zwrotną po piwie. Zaznaczył, że butelka zwrotna zmniejsza ilość odpadów generowanych przez konsumentów i pozytywnie wpływa na redukcję emisji CO2. Już te dwa powody są doskonałą motywacją, by wykorzystywać opakowania wielokrotnego użytku, gdy tylko jest to możliwe. Butelka zwrotna wymaga jednak odrębnego sposobu zagospodarowania, ponieważ w przeciwieństwie do butelki jednorazowej nie staje się odpadem po spożyciu napoju przez konsumenta. Konieczne jest także systemowe wdrożenie zachęt do korzystania z tego rodzaju opakowań, by popularyzować ich obecność na rynku polskim. B. Morzycki podkreślił także, że zlikwidowanie obowiązku okazywania paragonu i lepsze uregulowanie kwestii podatku VAT znacząco przyczyniłoby się do rozwoju sytemu.

 

Zwieńczeniem konferencji był panel dyskusyjny z udziałem Krzysztofa Baczyńskiego, Jakuba Tyczkowskiego, Andrzeja Gantnera i Bartłomieja Morzyckiego, prowadzony przez Magdalenę Dziczek. Paneliści raz jeszcze zwrócili uwagę na wszelkie zagrożenia płynące z ministerialnych projektów ustaw oraz podkreślili zasady, które muszą zostać wprowadzone aby gospodarka odpadami opakowaniowymi w Polsce miała jakikolwiek sens. Nikt, a już w szczególności producenci, nie chce bowiem systemu dysfunkcyjnego i poszatkowanego, który w założeniach legislacyjnych miał przysporzyć wszystkim korzyści, a w rzeczywistości okaże się jedną wielką porażką, która w dodatku trwale zantagonizuje uczestników rynku.