Stanowisko PFPŻ ZP ws. systemu kaucyjnego
Polska Federacja Producentów Żywności Związek Pracodawców (PFPŻ ZP) wyraża sprzeciw wobec poselskiej propozycji uchylenia systemu kaucyjnego oraz zgłasza postulat o odrzucenie projektu w całości i odstąpienie od dalszych prac legislacyjnych zmierzających do likwidacji systemu kaucyjnego.

Polska Federacja Producentów Żywności Związek Pracodawców (PFPŻ ZP) wyraża zdecydowany sprzeciw wobec poselskiego projektu o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw (sygn. RPW/27019/2026) zakładającego uchylenie systemu kaucyjnego. Jednocześnie PFPŻ ZP wnosi o odrzucenie projektu w całości oraz odstąpienie od dalszych prac legislacyjnych zmierzających do likwidacji systemu kaucyjnego.

W ocenie PFPŻ ZP, system kaucyjny jest istotnym elementem krajowej polityki gospodarowania opakowaniami i odpadami opakowaniowymi, a jego funkcjonowanie ma znaczenie nie tylko dla realizacji celów środowiskowych, lecz również dla zapewnienia Polsce możliwości wywiązania się z coraz bardziej ambitnych zobowiązań wynikających z prawa Unii Europejskiej.

Z perspektywy producentów żywności i napojów szczególnie istotne jest zapewnienie dostępu do wysokiej jakości surowców wtórnych, które będą niezbędne do realizacji rosnących wymogów dotyczących wykorzystania recyklatu w opakowaniach produktów spożywczych.

Jednocześnie PFPŻ ZP podkreśla, że system kaucyjny jest rozwiązaniem, które powinno być doskonalone w oparciu o doświadczenia z jego funkcjonowania, a nie likwidowane przed uzyskaniem możliwości przeprowadzenia rzetelnej oceny jego efektów. Ewentualne problemy organizacyjne, techniczne czy związane z dostępnością punktów zwrotu powinny być przedmiotem działań naprawczych i dalszego rozwoju systemu.

Poniżej przedstawiamy szczegółowe uzasadnienie dla naszego postulatu:

1. System kaucyjny jest niezbędnym elementem realizacji celów środowiskowych

Podstawowym celem systemu kaucyjnego jest zwiększenie poziomu selektywnej zbiórki opakowań po napojach oraz zapewnienie, aby zebrany materiał mógł zostać skierowany do recyklingu w możliwie wysokiej jakości. System kaucyjny tworzy w tym zakresie mechanizm bezpośrednio powiązany z zachowaniem konsumenta – zwrot opakowania oznacza odzyskanie wpłaconej wcześniej kaucji. Tym samym system tworzy ekonomiczną zachętę do przekazywania zużytych opakowań do wyznaczonych punktów zbiórki zamiast umieszczania ich w strumieniu odpadów zmieszanych lub pozostawiania poza systemem zagospodarowania odpadów.

Korzyści wynikające z tego mechanizmu nie ograniczają się jednak wyłącznie do samego poziomu zbiórki. Opakowanie objęte kaucją zyskuje określoną wartość ekonomiczną, co zwiększa prawdopodobieństwo jego zwrotu i ogranicza ryzyko jego porzucenia w przestrzeni publicznej. W praktyce oznacza to mniej opakowań pozostawianych w lasach, parkach, na terenach rekreacyjnych czy w innych miejscach, w których odpady są szczególnie widoczne i uciążliwe dla mieszkańców. Jednocześnie przekierowanie opakowań po napojach do kontrolowanego strumienia zbiórki ogranicza ich trafianie do odpadów zmieszanych, a tym samym zmniejsza ryzyko utraty wartościowego surowca.

System kaucyjny może również przynosić szersze korzyści społeczne i środowiskowe. Im większa część opakowań po napojach trafia do zorganizowanego systemu zbiórki, tym mniej tego rodzaju odpadów pozostaje w strumieniu odpadów zmieszanych lub jest zagospodarowywanych w sposób niezgodny z przeznaczeniem. Ma to znaczenie również w kontekście ograniczania niepożądanych praktyk związanych z zagospodarowaniem odpadów, w tym ich spalaniem w przydomowych instalacjach, które może powodować emisję szkodliwych substancji i negatywnie wpływać na jakość powietrza.

Likwidacja systemu oznaczałaby zatem odejście od mechanizmu, który został zaprojektowany właśnie po to, aby zwiększyć poziom zbiórki opakowań po napojach, ograniczać ich obecność w środowisku oraz zapewnić pozyskanie surowca o odpowiedniej jakości. Co szczególnie istotne, sami autorzy projektu przyznają, że uchylenie systemu może prowadzić do początkowego obniżenia poziomu selektywnej zbiórki butelek PET i puszek. Zakładają oni jedynie, że spadek ten będzie można w przyszłości skompensować poprzez wzmocnienie systemu gminnego i ROP. W ocenie PFPŻ ZP takie założenie jest niewystarczające. Nie można likwidować działającego instrumentu realizacji celów środowiskowych w oparciu o założenie, że jego funkcję być może uda się w przyszłości zastąpić innymi rozwiązaniami. Tym bardziej że alternatywny system powinien nie tylko zapewnić odpowiedni poziom zbiórki, ale również odtworzyć korzyści wynikające z ekonomicznego mechanizmu zachęcającego konsumentów do zwrotu opakowań i kierowania ich do kontrolowanego strumienia recyklingu.

Właściwym podejściem powinno być dalsze rozwijanie i usprawnianie systemu kaucyjnego oraz równoległe wzmacnianie pozostałych elementów systemu gospodarki odpadami.

2. Likwidacja systemu kaucyjnego stwarza ryzyko niewywiązania się przez Polskę z obowiązków wynikających z prawa UE

Szczególnie istotnym argumentem przeciwko likwidacji systemu jest jego znaczenie w kontekście realizacji obowiązków wynikających z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2025/40 w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (PPWR). Zgodnie z art. 50 PPWR państwa członkowskie mają zapewnić do 1 stycznia 2029 r. selektywną zbiórkę co najmniej 90% masy jednorazowych butelek z tworzyw sztucznych na napoje oraz metalowych pojemników na napoje o pojemności do 3 litrów. W celu realizacji tego celu państwa członkowskie mają zapewnić funkcjonowanie systemów kaucyjnych dla odpowiednich formatów opakowań, chyba że spełnią określone w rozporządzeniu warunki zwolnienia.

Możliwość odstąpienia od systemu kaucyjnego nie jest zatem rozwiązaniem, które państwo członkowskie może przyjąć wyłącznie na podstawie decyzji krajowej, bez wykazania zdolności do osiągnięcia wymaganych poziomów zbiórki. Zwolnienie jest uzależnione od spełnienia konkretnych warunków, w tym osiągnięcia w 2026 r. poziomu selektywnej zbiórki co najmniej 80% oraz przedstawienia Komisji Europejskiej planu wdrożenia zapewniającego osiągnięcie poziomu 90%.  W tej sytuacji likwidacja istniejącego systemu kaucyjnego bez przedstawienia wiarygodnego, alternatywnego mechanizmu gwarantującego osiągnięcie wymaganych poziomów zbiórki byłaby rozwiązaniem obarczonym istotnym ryzykiem regulacyjnym i środowiskowym.

PFPŻ ZP zwraca uwagę, że nie można oceniać zasadności likwidacji systemu kaucyjnego wyłącznie przez pryzmat jego obecnych niedoskonałości. Należy przede wszystkim odpowiedzieć na pytanie, jaki konkretny i wykonalny mechanizm miałby zapewnić Polsce realizację obowiązku 90% selektywnej zbiórki do 2029 r. Samo wskazanie na możliwość wzmocnienia gminnego systemu zbiórki lub ROP nie stanowi odpowiedzi na to pytanie.

3. System kaucyjny ma znaczenie dla dostępności odpowiedniej jakości recyklatu dla przemysłu spożywczego

Dla producentów żywności i napojów system kaucyjny nie jest wyłącznie instrumentem służącym zbieraniu odpadów. Jest również jednym z elementów budowania rynku surowców wtórnych. Ma to szczególne znaczenie w związku z wejściem w życie PPWR, które wprowadza obowiązkowe poziomy zawartości materiału pochodzącego z recyklingu w opakowaniach z tworzyw sztucznych. W przypadku jednorazowych butelek na napoje poziom ten wynosi 30% od 2030 r., a od 2040 r. wzrasta do 65%. Osiągnięcie tych poziomów wymaga nie tylko odpowiednich technologii recyklingu, ale przede wszystkim zapewnienia odpowiedniej ilości wysokiej jakości surowca pochodzącego z recyklingu.

Z perspektywy producentów napojów kluczowe znaczenie ma zatem stworzenie zamkniętego i efektywnego łańcucha: opakowanie → selektywna zbiórka → recykling → wysokiej jakości recyklat → nowe opakowanie.

Likwidacja systemu kaucyjnego bez zapewnienia równie skutecznego mechanizmu selektywnej zbiórki oznaczałaby zwiększenie ryzyka ograniczenia dostępności surowca wtórnego właśnie w okresie, w którym zapotrzebowanie na niego będzie dynamicznie rosło.

4. System kaucyjny jest rozwiązaniem korzystnym z perspektywy konsumentów i społeczeństwa

PFPŻ ZP dostrzega zgłaszane przez konsumentów problemy związane z początkowym funkcjonowaniem systemu, w szczególności dotyczące dostępności punktów zwrotu, rozwiązań technicznych czy informacji o zasadach działania systemu. Problemy te nie powinny jednak prowadzić do wniosku o konieczności likwidacji systemu.

System kaucyjny jest nowym rozwiązaniem, które wymaga okresu dostosowania zarówno po stronie przedsiębiorców i handlu, jak i konsumentów. Naturalnym etapem jego rozwoju powinno być identyfikowanie problemów i ich usuwanie. Z perspektywy konsumenta system zapewnia ponadto jasny i bezpośredni mechanizm motywujący do zwrotu opakowania – konsument odzyskuje wpłaconą wcześniej kaucję. Prawidłowo zaprojektowany i dostępny system może zatem ułatwiać przekazywanie opakowań do recyklingu i ograniczać ilość odpadów trafiających do innych strumieni.

W ocenie PFPŻ ZP właściwą odpowiedzią na problemy konsumentów powinno być upraszczanie i ujednolicanie systemu, poprawa dostępności punktów zwrotu oraz skuteczniejsza edukacja, a nie jego likwidacja.

5. Niedoskonałości obecnego systemu powinny być naprawiane, a nie stanowić argumentu za jego likwidacją

PFPŻ ZP nie kwestionuje, że obecny system wymaga dalszego rozwoju. Model wielooperatorowy, który funkcjonuje w Polsce, wymaga odpowiedniej koordynacji, standaryzacji danych, sprawnych rozliczeń oraz zapewnienia jednolitych i czytelnych zasad dla uczestników rynku.

PFPŻ ZP od początku prac nad systemem kaucyjnym wskazywała na potrzebę stworzenia mechanizmu koordynującego funkcjonowanie całego systemu (tzw. organizacji parasolowej). Obecnie szczególnie istotne jest wykorzystanie doświadczeń pierwszego okresu jego działania do usuwania barier i poprawy jego efektywności.

W naszej ocenie właściwym kierunkiem jest zatem stabilizacja i doskonalenie systemu, a nie jego likwidacja. W szczególności należy kontynuować prace nad:

• poprawą dostępności punktów zwrotu,
• standaryzacją zasad funkcjonowania operatorów,
• usprawnieniem wymiany danych i rozliczeń,
• poprawą jakości informacji kierowanych do konsumentów,
• skutecznym monitorowaniem poziomów zbiórki i recyklingu,
• koordynacją funkcjonowania całego systemu.

 

6. System kaucyjny powinien być rozwijany w powiązaniu z ROP i PPWR

PFPŻ ZP podkreśla jednocześnie, że system kaucyjny nie powinien być traktowany jako rozwiązanie funkcjonujące w oderwaniu od pozostałych instrumentów gospodarki opakowaniami. W najbliższych latach przedsiębiorcy będą równolegle wdrażać wymagania wynikające z PPWR, krajowego systemu ROP oraz systemu kaucyjnego. Konieczne jest zatem zapewnienie spójności tych instrumentów, tak aby wzajemnie się uzupełniały, a nie prowadziły do dublowania obowiązków i kosztów. Nie oznacza to jednak, że ROP może zastąpić system kaucyjny. System kaucyjny i ROP pełnią odmienne funkcje i powinny być projektowane jako komplementarne elementy systemu gospodarki opakowaniami.

7. Likwidacja systemu po rozpoczęciu jego funkcjonowania podważyłaby stabilność regulacyjną

Dla przedsiębiorców, którzy już podjęli decyzje inwestycyjne i organizacyjne związane z wdrożeniem systemu kaucyjnego, jego likwidacja w krótkim czasie od rozpoczęcia funkcjonowania oznaczałaby istotne zaburzenie stabilności i przewidywalności otoczenia prawnego. System wymagał od producentów m.in. zawarcia umów z operatorami, dostosowania procesów, oznakowania produktów, organizacji przepływu danych i rozliczeń oraz poniesienia kosztów związanych z jego wdrożeniem. Likwidacja systemu oznaczałaby w praktyce, że przedsiębiorcy, którzy zgodnie z obowiązującymi przepisami zainwestowali w jego wdrożenie, zostaliby ponownie zmuszeni do dostosowania swoich procesów do całkowicie odmiennego modelu.

Stabilność prawa jest szczególnie istotna w sektorze spożywczym, w którym decyzje inwestycyjne i dotyczące organizacji łańcucha dostaw podejmowane są z wieloletnim wyprzedzeniem.

***

Biorąc pod uwagę powyższe kwestie, PFPŻ ZP wnosi o odrzucenie poselskiego projektu o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw (sygn. RPW/27019/2026) w całości oraz odstąpienie od dalszego procedowania inicjatywy zmierzającej do likwidacji systemu kaucyjnego.

Jednocześnie deklarujemy gotowość do dalszego dialogu z administracją publiczną i wszystkimi uczestnikami rynku w celu poprawy funkcjonowania systemu i zapewnienia jego skutecznej realizacji celów środowiskowych, przy zachowaniu stabilnych i przewidywalnych warunków prowadzenia działalności gospodarczej.