Negocjacje nad nowymi ramami finansowymi nabrały tempa od momentu publikacji przez Komisję Europejską (KE) komunikatu budżetowego w czerwcu 2011 roku. Następnie w październiku 2011 roku, uwzględniając propozycje budżetowe, KE przedstawiła pakiet siedmiu projektów rozporządzeń dla reformowanej WPR. Pakiet obejmuje zmiany w systemie płatności bezpośrednich, wspólnej organizacji rynków rolnych, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz finansowania, kontroli i monitorowania WPR. Od tego czasu trwają intensywne prace zarówno w Radzie UE, jak i w Parlamencie Europejskim – obie instytucje muszą zdążyć z decyzjami, aby nowa Wspólna Polityka Rolna weszła w życie 1 stycznia 2014 roku.

Decyzje budżetowe a prace nad zmianami WPR

W komunikacie budżetowym Komisja zaproponowała nie tylko pułapy wydatków dla wszystkich polityk UE. Dokument określił ponadto wiele istotnych propozycji zmian w nowej WPR. Komisja zaproponowała m.in. stopniową konwergencję płatności bezpośrednich pomiędzy państwami członkowskimi, przeznaczenie 30% płatności bezpośrednich na działania środowiskowe (tzw. „zazielenienie”), wprowadzenie uproszczonego systemu wsparcia dla małych gospodarstw, czy też objęcie II filara WPR i funduszy strukturalnych jednolitymi zasadami, tj. wspólnymi ramami strategicznymi oraz tzw. „kontraktem partnerskim” pomiędzy KE a państwami członkowskimi.

Polskie oczekiwania

WPR powinna być kontynuowana jako ważny element integracji europejskiej – powinna sprzyjać niwelowaniu różnic rozwojowych między państwami członkowskimi (II filar WPR) i zapewniać równe warunki konkurencji na jednolitym rynku UE (I filar WPR). Rząd RP oczekuje zasadniczej reformy WPR, a nie tylko pobieżnych zmian. Nowe rozwiązania mają wspierać nie tylko rozwój europejskiego rolnictwa i obszarów wiejskich, ale dodatkowo mogą pomóc Unii zmierzyć się z wyzwaniami gospodarczymi, czy środowiskowymi. Polityka rolna nie może służyć wyłącznie utrzymaniu transferów budżetowych. Konieczne są rozwiązania proste, zrozumiałe dla beneficjentów i podatników, zmniejszające koszty wdrożenia i dostępu do wsparcia. Wiele propozycji Komisji nie spełnia polskich oczekiwań i wymaga zmian lub dopracowania. W obecnej WPR istnieje też wiele rozwiązań sprawdzonych – te należy utrzymać.

Kluczowe postulaty Polski

Podstawowym warunkiem zapewnienia efektywności zreformowanej WPR jest zachowanie spójności pomiędzy stawianymi przed nią celami, a wielkością jej budżetu i sposobem dystrybucji tych środków. Proponowanemu przez KE zwiększeniu zaangażowania WPR w realizację celów związanych przede wszystkim ze środowiskiem i klimatem towarzyszy realne zmniejszenie budżetu WPR. Dystrybucja środków finansowych, zwłaszcza przeznaczanych na płatności bezpośrednie, nadal odzwierciedlałaby historyczne poziomy wsparcia rolnictwa w poszczególnych państwach członkowskich. Zdaniem Rządu RP, konieczna jest nowa dystrybucja środków na płatności bezpośrednie w oparciu o obiektywne kryteria powiązane z celami WPR. Nie można obiektywnych kryteriów stosować tylko do II filara WPR, a w przypadku I filara ograniczać się tylko do arytmetycznego zmniejszenia różnic wsparcia uzyskiwanego przez rolników.

Reforma WPR powinna przynieść uproszczenie tej polityki. Niestety, przedstawione przez KE propozycje są w wielu obszarach skomplikowane, zmierzają w kierunku dalszego wzrostu biurokracji, wprowadzają wiele nowych elementów, głównie do systemu płatności bezpośrednich, o wątpliwej wartości dodanej. Likwiduje się przy tym proste i skuteczne rozwiązania. Sprzeczna z ideą uproszczenia jest na przykład propozycja wycofania systemu jednolitej płatności obszarowej (SAPS) w nowych państwach członkowskich.

Wspólna Polityka Rolna, w tym płatności bezpośrednie i działania środowiskowe II filara, już obecnie skutecznie realizują cele środowiskowe. Najlepszy efekt środowiskowy zazielenienia WPR można byłoby osiągnąć stwarzając zachęty dla rolników do realizacji działań środowiskowych, np. przez działania wzmocnionego finansowo II filara. Kluczowym aspektem takiego podejścia jest jego dobrowolność. Prostszym rozwiązaniem może być także zazielenienie przez skuteczniejsze wdrażanie zasady wzajemnej zgodności (cross-compliance): wyrównanie pomiędzy państwami członkowskimi norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska (GAEC) oraz sposobu wdrażania dyrektyw stanowiących podstawę dla cross-compliance.

W przypadku utrzymania proponowanej przez KE „wielowarstwowej” struktury systemu płatności bezpośrednich, z obowiązkowym komponentem „zielonym”, rozwiązaniem zapewniającym właściwą alokację środków na cele środowiskowe byłoby utworzenie odrębnej wspólnotowej koperty finansowej rozdzielanej pomiędzy państwa członkowskie wg obiektywnych kryteriów.

Jeżeli zazielenienie ma być realizowane zgodnie z założeniami KE, to i tak konieczne jest uelastycznienie tych propozycji. Zazielenienie w formie zaproponowanej w projekcie KE prowadziłoby do nieproporcjonalnego wzrostu kosztów i obciążeń administracyjnych w stosunku do zakładanych efektów. Dlatego, zdaniem Rządu RP, konieczne jest, na przykład:

-            uznanie pewnych rodzajów gospodarstw, ze względu na prowadzone przez nie działania lub region w którym działają, za „zielone” z definicji,

-            zwiększenie progów powierzchniowych gospodarstw powyżej których muszą one stosować poszczególne wymogi zazielenienia,

-            utrzymanie trwałych użytków zielonych na poziomie kraju lub regionu, a nie gospodarstwa,

-            zmniejszenie odsetka gruntów przeznaczanych na obszary proekologiczne.

Alternatywny system płatności bezpośrednich dla małych gospodarstw stanowi istotny element uproszczeniowy. Aby zachował taki charakter konieczne jest przede wszystkim utrzymanie proponowanego przez KE wyłączenia z niego gospodarstw z obowiązku spełniania i kontroli wymogów zasady wzajemnej zgodności. Ponadto Polska oczekuje uelastycznienia tego systemu (więcej niż jeden termin przystąpienia przez rolników) i podniesienia górnego limitu dopłat na gospodarstwo. Alternatywny model płatności dla małych gospodarstw nie może stanowić przy tym rozwiązania dla problemów strukturalnych w rolnictwie UE. Aby je rozwiązać konieczne są odpowiednie instrumenty i środki w ramach II filaru WPR.

Propozycje KE niestety odchodzą od wzmacniania finansowego II filara WPR, co było elementem wszystkich dotychczasowych reform. Taki podział ogranicza możliwości poprawy efektywności i skuteczności tej polityki. Decydując o podziale środków II filara WPR pomiędzy państwa członkowskie trzeba pamiętać o zróżnicowanych potrzebach rozwojowych i modernizacyjnych rozszerzonej UE. Zdaniem Polski, cele II filara WPR uzasadniają utrzymanie elementu kohezyjnego wśród kryteriów dystrybucji jego środków.

W ocenie Polski, efekt dotychczasowych prac nad nowymi kryteriami wyznaczenia obszarów z ograniczeniami naturalnymi (ONW) nie jest zadowalający. Dlatego należy utrzymać obecny sposób wyznaczania zasięgów tych obszarów w państwach członkowskich. KE powinna kontynuować prace nad nowymi kryteriami wyznaczania takich obszarów. Nowe kryteria powinny uwzględniać faktyczne zróżnicowanie UE pod względem naturalnej produktywności rolniczej przestrzeni produkcyjnej, zapewniając m.in. ciągłość tych obszarów pomiędzy państwami członkowskimi.

W odniesieniu do wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, podobnie jak w Polityce Spójności, należy wprowadzić kategorię regionów przejściowych. Zdaniem Polski, powinny być to obszary, które po raz pierwszy tracą status obszarów gorzej rozwiniętych. Takie obszary przejściowe uprawnione byłyby do wyższych poziomów wkładu funduszu Europejskiego Funduszu Rolnego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w porównaniu z regionami rozwiniętymi. Takie podejście zapewni równe warunki wsparcia pomiędzy projektami finansowanymi ze środków Polityki Spójności, a projektami wspieranymi ze środków EFRROW.

Na rynkach rolnych rolnicy UE potrzebują efektywnej i rzeczywistej „siatki bezpieczeństwa”. Polska uważa, że ze względu na zmiany cen środków produkcji i sytuację na globalnych rynkach należy urealnić poziom cen referencyjnych. Zapewni to odpowiedni poziom bezpieczeństwa na rynku. Ponadto, w celu stabilizacji rynków rolnych właściwe może być utrzymanie sprawdzonych i skutecznych dotychczas instrumentów regulacji podaży, jak kwoty w sektorze cukru i kwoty mleczne. W celu wykorzystania potencjału produkcyjnego plantatorów buraka cukrowego oraz przemysłu cukrowniczego, kwoty cukru należałoby zwiększyć co najmniej do poziomu zużycia cukru w UE. Proporcjonalnie do zwiększenia kwot cukru powinny być zwiększone kwoty izoglukozy.

Negocjacje trwają

Negocjacje nad projektami rozporządzeń dla nowej WPR rozpoczęła w Radzie UE polska prezydencja. Od tego momentu prowadzono prace na wielu spotkaniach na poziomie politycznym (ministrowie rolnictwa) oraz technicznym w grupach roboczych Rady, gdzie państwa członkowskie reprezentują przedstawiciele administracji rolnej. Biorąc pod uwagę efekty dyskusji w czerwcu 2012 r. prezydencja duńska przygotowała propozycję zmian projektów prawnych. W wielu obszarach zmiany te zmierzają w kierunku zgodnym z polskimi postulatami, inne nie zasługują na pozytywną ocenę. Intensywne prace trwają również w Parlamencie Europejskim, jednak dopóki nie zapadną decyzje w sprawie Wieloletnich Ram Finansowych 2014-2020, trudno będzie o ostateczne stanowiska obu instytucji wobec poszczególnych rozwiązań dla przyszłej WPR. Dopiero po osiągnięciu kompromisu Rady i PE Komisja Europejska będzie mogła przygotować wymagane przepisy wykonawcze.